2021年中国普惠金融挑战与展望

作者 | 顾雷 中国人民大学中国普惠金融研究院

2020年我国普惠金融经历了疫情带来的重大考验。在刚刚进入的2021年，我国普惠金融将更加深入发展，金融服务将持续改善。今天，我们回顾总结2020年我国普惠金融发生的大事，更好展望2021年普惠金融发展前景，更好地应对挑战。

2020年中国普惠金融回顾

一、金融科技与普惠金融加速融合成为亮点

2020年，大数据、人工智能、云计算快速发展，催生数字技术与普惠金融服务不断融合，带动我国普惠金融数字化转型，加之新冠肺炎疫情助推数字科技延伸至“无接触金融”，普惠金融不仅在经济较为发达的城市，金融科技的信息优势、成本优势、风控优势将惠及社会低收入群体，服务小微，在偏远农村地区也得到了广泛运用，给乡村农户带来更多的金融体验。

二、金融与财政联手共同应对新冠疫情

（一）2020年我国遭受新冠疫情，中小微弱企业面临巨大经营困境和资金压力。为此，中国人民银行、中国银保监会和财政部门出台了普惠金融定向降准、提供再贴现再贷款优惠政策，加大对“三农”组织、“双创”机构、中小微企业的信贷支持力度。例如，03月16日，央行实施普惠金融定向降准，对达到考核标准的银行定向降准0.5个至1个百分点；对符合条件的股份制商业银行再额外定向降准1个百分点，促进商业银行加大对小微企业、个体工商户贷款支持，推动降低融资成本，帮助其复工复产。又如：04月03日，央行再次宣布对中小银行定向下调存款准备金率1个百分点，确保中小银行将获得的全部资金以较低利率投向中小微企业。两次降准共释放长期资金9,500亿元，有力保障了中小微弱企业、个体工商户、农户以及小业主的经营需求。

（二）为支持中小企业复工复产，央行02月先后推出了3,000亿元防疫专项再贷款和5,000亿元再贷款。04月中旬，中国人民银行再次新增再贷款再贴现额度1万亿元，引导中小银行以5.5%优惠利率向中小微企业提供贷款，开展“两增”和“两控”活动，发挥扶贫再贷款政策导向作用，巩固2019年银行业小微企业贷款减费让利成效，并将普惠型小微企业贷款不良率控制在不高于各项贷款不良率３个百分点以内。04月21日国务院常务会议决定金融机构分支行综合绩效考核指标中的权重提升至10%以上，保证普惠性资金支持力度更大、覆盖面更广。

（三）中国人民银行、中国银保监会、财政部、工信部和国家发展改革委于06月01日出台了进一步对中小微企业贷款实施阶段性延期还本付息，加大小微企业信用贷款支持力度。其中，信用贷款方面，中国人民银行通过创新货币政策工具推出4,000亿元再贷款专用额度，购买符合条件的地方法人银行2020年03月01日至12月31日新发放普惠小微信用贷款的40%，支持更多小微企业获得免抵押担保的信用贷款。地方商业银行对2020年06月01日至12月31日到期的普惠小微企业贷款进行延期还本的，央行可以通过利率互换形式给予1%的政策奖励，激励其为流动性暂时遇到困难的小微企业给予延期还本付息安排。根据中国银保监会数据：截至09月底，已对超过3.7万亿元中小微企业和外贸企业贷款本息实施延期，稳定了实体经济和就业形势。

（四）财政部、税务总局04月26日联合发布《关于延续实施普惠金融有关税收优惠政策的公告》，主要包括支持小微企业融资，对金融机构向农户、小微型企业及个体工商户发放小额贷款取得的利息收入，免征增值税等9项优惠政策，并将此税收优惠政策实施期限延长四年，即对已执行到期的税收优惠政策期限延长至2023年12月31日。

三、金融机构支持普惠金融稳定发展

（一）大中型国有商业银行不断加大普惠力度

2019年3月，中国银保监会明确提出要发挥国有大型银行“量增价降”作用，践行普惠金融。2019年中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行阶段性完成“小微企业贷款增长30%以上”目标，多次出台促进普惠金融发展的惠民措施，加大对“三农”机构、小微企业、民营企业和个体工商户的金融支持力度。

公开数据显示：2020年上半年，全国银行业新发放普惠型小微企业贷款利率为5.93%，较上年全年利率水平下降0.77个百分点，其中五家国有大型银行新发放此类贷款利率为4.25%，体现出了降成本“头雁”作用。

【案例】

2020年上半年，中国建设银行普惠型小微企业贷款余额达1.26万亿元，至06月末已为约8万户小微企业延长还款期限。截至12月底，中国建设银行“小微快贷”已累计为168余万户小微企业提供贷款支持超4.3万亿元。

此外，03月10日国务院常务会议提出加大对股份制银行的降准力度，招商、民生、兴业、光大等股份制银行在年内纷纷成立普惠金融部，推动普惠金融业务，支持疫情防控和复工复产，助力“六稳”、“六保”，在普惠金融拓展方面交上了不俗的答卷。

【案例】

2020年上半年，中国光大银行为医疗卫生和生活物资保障相关企业累计投放表内外授信近900亿元，对批发零售、住宿餐饮、物流运输、文化旅游四大受困行业提供表内外融资支持超1500亿元。截至2020年06月末，光大银行制造业贷款余额较年初增长11.32%；民营企业授信余额已达1.14万亿元，较年初增速超15%。为此，中国光大银行在2020年08月中国银行业协会2019年中国银行业社会责任百佳评选结果中荣获“最佳普惠金融成效奖。

（二）中小银行、保险公司发挥服务地方经济作用

1、针对小微企业“短、小、频、急”的资金需求，城商行、农商行、农村信用社、村镇银行等中小银行贴近城镇社区，深入偏远地区，扎根当地，服务三农，促进地方经济发展，收效显著。从2020年全国小微企业贷款余额看，贡献最大的就是农村金融机构，占比超过三分之一，加上城商行，占比更是超过二分之一，成为农村普惠金融主力军。

2、疫情期间，我国利用信用保证保险的融资增信作用，通过“保险+贴息”方式，创新“银政保”协同模式，各类农业保险、农村小额人身保险、涉农小额贷款保证保险向贫困地区倾斜，不仅降低了小微企业融资门槛和成本，开辟了一条独特的保险行业支持普惠金融之路，更为今后保险助力农村普惠金融带来想象空间。

3、下调中小银行拨备覆盖率，扩大小微企业生存空间。2020年04月21日，国务院常务会议决定提高普惠金融考核权重和降低中小银行拨备覆盖率，不仅将普惠金融在银行业金融机构分支行综合绩效考核指标权重提升至10%以上，还将中小银行拨备覆盖率下调20个百分点，释放更多信贷资源，提高服务小微企业能力。

（三）其他六类准金融机构发挥差异化补充作用

疫情期间，其他六类准金融机构，诸如小额贷款公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、融资担保公司以及地方资产管理公司积极发挥差异化作用，开发线上产品，大幅缩短融资周期，减轻金融机构信贷压力，有效缓解小微企业“融资难、融资贵、融资慢”问题，起到拾遗补差作用。

四、一批普惠金融监管法规不断充实法律保障体系

（一）02月26日，中国人民银行发布《关于加大再贷款、再贴现支持力度促进有序复工复产的通知》；03月02日，中国银保监会、中国人民银行、国家发改委、工业和信息化部、财政部《关于对中小微企业贷款实施临时性延期还本付息的通知》。

（二）05月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《民法典》，宣告“民法典时代”正式到来，在保护个人信息安全、人身权利安全等方面有更完善的规定，成为普惠金融消费者权益保护的重要制度性保障。

（三）06月01日，中国人民银行、中国银保监会、财政部、国家发展改革委和工信部《关于进一步对中小微企业贷款实施阶段性延期还本付息的通知》；06月03日，中国人民银行、中国银保监会等八部门《关于进一步强化中小微企业金融服务的指导意见》，进一步完善扶贫小额信贷有关政策。09月16日：中国人民银行办公厅《关于落实好中小微企业贷款延期还本付息和小微企业信用贷款支持政策的通知》，进一步缓解了中小微企业资金紧张局面。

（四）07月21日，中国银保监会印发《商业银行互联网贷款管理暂行办法》，明确了互联网贷款小额、短期的原则，对消费类个人信用贷款授信设定限额，在资金用途、贷款支付、风控模型、消费者权益保护方面提出新监管要求。

（五）08月20日，最高人民法院颁布《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，民间借贷迎来史上最严“利率红线”，以“4倍LPR”取代了“24%和36%为基准的两线三区”的规定。具体讲，以2020年07月20日发布的一年期贷款市场报价利率3.85%的4倍计算为例，民间借贷利率的司法保护上限为15.4%，大幅调整了民间借贷利率的司法保护上限。

（六）09月07日，中国银保监会发布《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》，要求小额贷款公司通过银行借款、股东借款等非标准化融资形式融入资金的余额不得超过其净资产的1倍；通过发行债券、资产证券化产品等标准化债权类资产形式融入资金的余额不得超过其净资产的4倍。小额贷款公司贷款不得用于股票、金融衍生品、房地产市场等违规融资。

（七）2020年10月12日，《个人信息保护法（草案）》等议案将被首次提请全国人大常委会第二十二次会议审议，对人民群众最关心最直接的个人信息保护问题征求意见。

（八）11月02日，中国银保监会、中国人民银行联合发布《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》，首次对小额贷款业务进行了相关限制。至此，小额贷款公司也正是纳入我国金融监管体系。

（九）12月14日，中国银保监会发布《互联网保险业务监管办法》，强化互联网保险公司、保险公司、保险中介机构、互联网企业代理保险机构的持牌经营原则，明确了“特别业务规则”，规范互联网保险业务行为标准。

五、国家级普惠金融试验区继续蓬勃发展

（一）2020年09月14日，经国务院同意，央行联合发展改革委、工业和信息化部、财政部、农业农村部、银保监会等部门分别向江西省人民政府、山东省人民政府印发《江西省赣州市、吉安市普惠金融改革试验区总体方案》和《山东省临沂市普惠金融服务乡村振兴改革试验区总体方案》。同年12月，国务院再次批准福建省宁德市、龙岩市和浙江省宁波市创建普惠金融改革试验区，加上2019年批准的河南兰考、浙江台州，国家级普惠金融改革试验区增加至8个，为2021年全国普惠金融改革试点积累了更多可复制、可推广的先进经验。

【案例】

“江西方案”提出健全多层次多元化普惠金融体系，强化对乡村振兴和小微企业的金融支持，加强风险管理和金融生态环境建设等五个方面21项任务措施，在试验区基本建成与高质量发展要求相匹配的普惠金融服务体系，持续优化的金融基础设施。

“山东方案”提出推动农村金融服务下沉，完善县域抵押担保体系，拓宽涉农企业直接融资渠道，提升农村保险综合保障水平，加强乡村振兴重点领域金融支持和优化农村金融生态环境等七个方面26项任务措施，打造普惠金融支持乡村振兴齐鲁样板的“沂蒙高地”。

（二）为落实《金融科技（FinTech）发展规划（2019-2021年）》，中国人民银行探索包容审慎、富有弹性的创新试错容错机制，划定刚性底线、设置柔性边界、预留充足发展空间，04月27日批复在上海市、重庆市、深圳市、河北雄安新区、杭州市、苏州市等6地金融科技创新监管试点，探索运用金融科技手段赋能“惠民利企”，纾解小微企业融资难问题，解决普惠金融“最后一公里”，提升金融服务实体经济水平。

六、普惠金融风险防范和打击非法机构并举

（一）自互联网金融风险专项整治工作领导小组组长和P2P网络借贷风险专项整治工作领导小组联合颁布了《关于做好网贷机构分类处置和风险防范工作的意见》（175号文》）、《关于网络借贷信息中介机构转型为小额贷款公司试点的指导意见》（第83号文）以后，清理整顿P2P网贷成为2020年普惠金融监管重点工作之一。监管机构本着“能退尽退，应关尽关”指导原则，加大整治工作的力度，各省市纷纷出台政策引导网贷机构良性退出，清退不合格平台，化解行业风险，净化市场环境。

表1：我国网络贷款法规政策一览

资料来源：根据公开材料整理

2020年，我国网贷行业迅速进入退出期。公开数据显示：曾经在国内风靡一时甚至被冠以“经济救星”之名的P2P行业，因扰乱金融市场安全，被全面清退。截止2020年11月中旬，全国叫停了所有网贷业务，目前全国P2P机构归零，该行业正式退出历史舞台。

（二）10月，中国人民银行下发了《个人金融信息（数据）保护试行办法》征求意见稿，重点涉及完善征信机制体制建设，将对金融机构与第三方之间征信业务活动作出明确规定，加大对违规采集、使用个人信息的惩处力度。

（三）近年来，我国数字普惠金融服务的标准、渠道、质量差异很大，缺乏全国统一的数字普惠金融服务标准与数字金融技术应用审核和验证体系，导致个别大型互联网机构违反市场化、法治化原则，造成不良影响。为此，金融监管机构反垄断重拳频出。12月14日，市场监管总局根据《反垄断法》规定，对阿里巴巴、阅文、丰巢等企业三起未依法申报案进行调查，并予以行政处罚。12月24日，市场监管总局又根据举报，依法对阿里巴巴集团控股有限公司实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查，正式开启我国对互联网机构反垄断调查，意义深远。

2021年中国普惠金融挑战与展望

一、普惠金融立法继续加强与完善

一是探索建立金融消费者个人数据保护和隐私规则，适时推出《金融消费者隐私权保护条例》，强调身份识别系统的保密性、安全性，解决与数字金融服务相关的法律问题。

二是继续加大对“非法放贷”、“非法集资”和“非法经营行为”惩处力度，年内出台《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见实施细则》，强化对资金贷前、贷中、贷后管理中违法行为监测，营造公平的普惠金融信贷环境。

三是加快制定普惠金融创新领域的部门法规，尽快出台《非存款组织条例》，进一步补齐普惠金融监管制度短板。

四是继续研究金融消费者权益保护制度性安排。近年来，个人数据处理的数量、速度和种类有了快速增长，在提高消费者金融服务可得性的同时也带来了隐私保护隐患。2021年大概率要对《个人金融消费者权益暂行办法》（征求意见稿）进行完善修改，选择合适时机推出正式版本。

五是正式颁布《个人信息保护条例》。目前，我国尚未建立成熟可行的个人信息保护体系，尤其针对农民、城镇低收入人群、贫困人群、老年人等金融知识欠缺和金融保护意识较弱的群体，个人信息安全与保护尤其要加强，这将成为2021年面临的一大挑战。

二、战略重点将从扶贫脱贫逐渐转移提升生活质量

随着我国消灭绝对贫困战略目标的实现，2021年我国普惠金融战略重点也将从聚焦消灭绝对贫困逐渐过渡到满足人民群众更高生活要求方向。通过数字普惠和金融科技密切结合，践行优化金融环境、成就智慧城市、建设美丽乡村，因势利导，推陈出新。

三、缩小普惠金融数字鸿沟，提高全社会使用率

当前，生物识别、人工智能等新兴技术既不能解决所有问题也不能完全被所有用户所接受，科技网络技术可靠性、广泛性以及便捷性尚需要进一步提高。因此，2021年普惠金融将针对老年人、残疾人或轻微智障人员的使用开展改革，普惠金融服务将更趋方便化、精准化、差异化，在远程开户、线上支付、保障网络转账等方面提供更加简单、方便和快捷服务，聚焦大数据、互联网、客户移动终端、人工智能、APP等技术在便捷性方面的改革，缩小数字鸿沟，解决老年用户面临的使用不足、效率不高和信息安全难以兼顾问题，提高普惠金融服务范围和效能。

四、普惠金融利率呈现低利率走势

随着国有大中型银行不断机构下沉推进普惠金融，我国普惠金融信贷利率将进一步降低，尤其是最高人民法院颁布《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，不仅左右民间借贷利率走向，也影响金融机构利率高低。由此，2021年稳中趋低的利率方向发展应该是大概率事件。

五、继续推广普惠金融监管沙箱试点范围

2021年“监管沙箱”试点将进一步推进，旨在纾解小微企业融资难融资贵问题，对符合条件的普惠金融领域有关贷款实行免征增值税、印花税，减征企业所得税，重点拓展人工智能、3D传感器、人脸（指纹）识别技术、人工智能、场景化发展、机器学习、自然语言处理、交易风控、市场检查、舆情分析等场景应用，融合创新，培养一批普惠金融试点示范城市和项目，不断降低迭代和试错成本，逐步建立普惠金融监管认可的行业标准。

六、数字普惠金融监管力度进一步加强

从金融监管角度看，鼓励金融科技企业服务实体经济，支持遵从审慎监管的前提下守正创新。一是坚决打破金融行业垄断，查处不正当市场竞争，确保任何金融科技企业（互金平台）都不能绑架市场，不能凌驾于监管之上，必须公平参与市场竞争，维护互联网金融市场秩序。

二是推广数字普惠金融覆盖面，提倡以线上无接触金融服务为特色的个性化金融服务，解决好跨界交易、交叉产品的风险防范问题，及时调整监管框架，守住不发生系统性风险底线，让更多的社会低收入群体享受到普惠金融服务，激发市场主体活力和社会创造力，增强我国金融科技在全球的核心竞争力。

三是坚持所有金融活动必须接受监管，坚持金融业务必须持牌经营，树立严格遵守金融监管合规意识，坚持对各类违法违规行为“零容忍”，破除个别互金平台的垄断行为。

从金融机构（互金平台）角度看，必须坚守服务实体经济和人民群众的底线。

一是金融机构或互金平台都必须完善公司治理，按审慎监管要求整改违规信贷、保险、理财等金融活动，进一步降低借贷利率，为社会低收入群体提供可得的普惠金融服务。

二是金融科技主导进一步调整，统一的技术标准、管理与应用标准将逐步落地，在系统、架构、接口、数据等技术领域形成行业标准，特别在机器学习、自然语言处理、知识图谱技术在交易风控、市场检查、场景分析上不能违反现行法律法规和监管政策。

三是强调互金平台必须依法持牌，回归支付本源，合规经营个人征信业务，提升交易透明度，严禁不正当竞争。

从司法角度看，公安机关、检察机关将紧盯没有金融业务经营资质、打着“私募基金”、“互联网存款”幌子、借助互联网实施的非法集资案件，聚焦黑客入侵、人工智能滥用、网络信贷高利率以及个人信息大规模泄露等违规行为，进一步整顿清理数字普惠金融领域的违法犯罪。

七、做好网贷清理整顿的后续收尾工作

作为曾经拥有万亿市场的P2P行业已经全面清退，其中不少P2P平台已接入央行征信系统。如果不按时还款的话，不仅侵害投资者权益，还会影响到平台自身的征信问题，连锁产生信贷危机。因此，2021年如何将网贷资金返还给投资者就成为最重要工作。只要P2P平台出借金额的利息属于合法范围内，这些债务都是受到国家保护的，应该如期归还。

八、新版《推进普惠金融发展规划》将为普惠金融指明方向

《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》正式收官，普惠金融作为乡村振兴战略和小微企业的重要支持手段必将继续深入发展。2021年有望推出新一版《推进普惠金融发展规划》，对我国普惠金融发展路径及如何顺应国情继续支持我国经济发展中的弱势群体提出新的目标和更高要求。