中华人民共和国商业银行法(2020修改建议稿)

10月16日,央行网站发布《中华人民共和国商业银行法(修改建议稿)》(以下简称修改建议稿),并向社会公开征求意见。

现行商业银行法于1995年施行,2003年、2015年两次修正,共九章95条。央行表示,其中大量条款已不适应实际需求,亟待全面修订。有专家表示,近年来,我国银行业进入飞速发展时期,经营主体不断增加,金融业务产品不断创新,但商业银行法在银行业务范围、业务规则、银行治理和监管体系等方面存在立法滞后或空白。

此前,商业银行法修改工作已列入十三届全国人大常委会立法规划和2020年立法工作计划。为落实立法任务要求,加强金融法治顶层设计,人民银行起草了修改建议稿。修改建议稿共十一章127条,其中整合后新设或充实了四个章节,分别涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出。

央行表示,修改商业银行法,是支持我国银行业快速发展的客观需要,是引导银行回归本源、服务实体经济的内在要求,是防范化解金融风险、维护金融稳定的迫切需要,也是坚持市场化导向、建立完善多层次银行体系的必要条件。

完善商业银行公司治理

央行表示,修改商业银行法是防范化解金融风险、维护金融稳定的迫切需要。

防范化解重大金融风险是金融工作的核心目标和基本底线。近几年,中小银行风险事件中暴露出内部人控制、股东缺位越位等问题,这些问题均指向公司治理和内控失效。

修改建议稿新设第三章“商业银行的公司治理”,吸收现行监管制度中的有益做法,参考国际经验,落实商业银行公司治理要求,包括增设股东义务与股东禁止行为;突出董事会核心作用,规范董事会专门委员会、独立董事等事项;提升监事会独立性与监督作用,建立监事会向监管机构报告机制;健全内部控制,规范激励约束机制、信息披露与关联交易管理。

光大银行金融市场部分析师周茂华表示,增设“公司治理”章节,主要是针对近年暴露出的中小银行内部治理失灵,引发违规违法案件频发、内部风险积聚等问题。此举有利于引导银行加快健全内部治理,从根本上防范化解银行风险,推动高质量发展。

资本与风险管理方面,现行商业银行法对于银行资本监管仅提及了“资本充足率不得低于百分之八”的要求。修改建议稿则对银行提出了一系列详尽的资本充足率要求:“商业银行应当遵守国务院银行业监督管理机构、中国人民银行规定的资本充足率最低要求,并按规定计提储备资本、逆周期资本、系统重要性附加资本、第二支柱资本等。全球系统重要性商业银行还应当符合中国人民银行规定的总损失吸收能力要求。”

健全风险处置与市场退出机制

修改建议稿将原第七章整合充实为第九章“风险处置与市场退出”,参考国际准则,总结我国银行业处置经验,建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制,规范处置程序,严格处置条件,完善职能分工。对结算最终性、终止净额结算、过桥商业银行作出规定。

“商业银行较一般企业特殊,具有很强的外溢效应,商业银行的风险处置、退出,对国民经济与市场体系以及宏观政策都具有很强的影响。因此,需要加快补齐银行的监管短板,建立健全分类准入、风险处置、市场退出机制。”周茂华说。

一位股份制银行研究人士表示,现行商业银行法虽然在第七章中对银行接管和终止的流程等进行了阐述,但仅集中于产生风险之后的接管和终止业务方面,且对于金融机构处置和破产的相关规定也较为粗略。修改建议稿则从风险监测开始,完善了对金融机构早期纠正、重组、接管直至破产退出的全流程管控。这为构建金融机构市场化退出渠道奠定了基础。

对于资本充足率大幅下降,但还不至于进行重组或接管的银行,修改建议稿分类给予了监管部门相应的早期纠正权限,也完善了监管部门对于银行建立风险预警机制的要求。上述人士表示,根据国际经验,早期纠正措施和风险预警机制是有效防范银行风险恶化、演变为高风险银行的重要方式。修改建议稿对于早期纠正机制和风险预警机制的完善,将有效助力监管机构防范化解银行风险。

对于已经出现严重风险的商业银行,修改建议稿丰富了重组和过桥银行等风险处置手段,并明确了银行破产之后的债券清偿顺序。例如,修改建议稿明确,商业银行出现严重风险的,可以向国务院银行业监督管理机构申请重组,或者由国务院银行业监督管理机构责令重组。存款保险基金管理机构可以成立过桥商业银行,阶段性收购或者承接被接管商业银行的全部或者部分业务、资产和负债。

上述人士表示,自行重组和过桥银行等处置措施均为国际上较为成熟和完备的银行处置方式,能够较好地防止单一银行风险演变为系统性金融风险,以上措施将有利于监管机构更为灵活多样化地处置风险。

引导银行回归本源

支持实体经济是金融工作的出发点和落脚点。央行表示,修改商业银行法,亟待从制度设计上督促商业银行回归本源,下沉服务,增强服务实体经济的能力。

近十余年来,我国银行业飞速发展,参与主体数量急剧增加,规模持续壮大,业务范围逐步扩展,创新性、交叉性金融业务不断涌现。修改建议稿完善了商业银行业务范围与业务规则。值得注意的是,村镇银行法律地位首次得以明确。

修改建议稿强调,城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等区域性商业银行应当在住所地范围内依法开展经营活动,未经批准,不得跨区域展业。此举有利于推动商业银行立足当地、回归本源。

利率机制方面,现行商业银行法规定:“商业银行应当按照中国人民银行规定的贷款利率的上下限,确定贷款利率。”而此次修改建议稿明确,商业银行按照中国人民银行有关规定,可以与客户自主协商确定存贷款利率。专家表示,这充分体现了利率市场化的方向与原则。

此外,修改建议稿还删除了原第三十六条借款人原则上需提供担保的规定。

在金融消费者权益保护方面,央行表示,现行商业银行法仅对存款人保护作出较为原则的规定,缺乏对客户保护义务的具体规范,亟待进一步完善。

修改建议稿新设第六章“客户权益保护”,对商业银行营销、信息披露、风险分级与适当性管理、个人信息保护、收费管理等客户保护规范作出具体规定。上述人士表示,修改建议稿丰富、完善、细化了对于金融消费者权益保护的要求,预示着未来金融消费者权益保护监管强度的上升,金融领域个人信息保护的力度也将强化。

《中华人民共和国商业银行法》修改建议稿13个要点

1、新修改建议稿仍然坚持分业经营的原则,禁止商业银行从事股票、信托经营业务,不得投资非自用不动产和非金融企业股权。

虽然表述上和2015年比,增加了“未经批准”的表述,但实质上没有差异。而且把禁止性的范围扩展到境外,删除了原来“在中华人民共和国境内”的限定。

从证券承销的业务看,也同样禁止交易所的证券,所以即便实质上属于中间业务的股票承销业务银行同样被挡在门外。

2、新修改建议稿对适用范围作了适度延展,把政策性银行、村镇银行、财务公司都纳入适用。同时对最低注册资本做了大幅的提高:

2015年商业银行法:

股份制10亿元;城商行1亿;农商0.5亿元

本次征求意见稿:

股份制100亿元;城商行10亿;农商1亿元

不过其实际影响也不大,因为现实各类新设银行注册资本远高于上述标准。

3、大幅增加央行的监管角色

(1)新增资本与风险管理部分,尤其是注意把央行的MPA纳入法律框架,确定其重要的法律地位。明确列举了:“遵守宏观审慎管理和风险管理要求,包括资本监管指标、资产管理指标、流动性监管指标、集中度监管指标、跨境资金逆周期监管指标以及其他宏观审慎管理和风险监管指标。”

此前MPA一直不公开,虽然对银行形成了很强的约束,但其法律地位比较尴尬,未来央行可能需要重新将MPA作为规章制度正式发布,明确处罚的标准。

资本监管框架其实已经非常成熟,银保监会可能根据巴III最新规定较大幅度修订我国的资本管理规则。

总体看这次修订主要是把央行在资本和流动性管理方面的监管权做了确认,此前央行和银监会仍然有一些不同看法。同时在监督检查章节也再次确认央行可以依据本法对银行进行检查,笔者认为重点就是MPA(2015版的银行法只赋予央行依据中国人民银行法进行检查)。

(2)新增系统重要性商业银行接受人民银行并表监管,执行附加监管要求的条款。

4、业务经营层面,新增了城商行和农商行不得跨区域经营的要求

仍然坚持农商行城商行服务区域本地的定位,新增“城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等区域性商业银行应当在住所地范围内依法开展经营活动,未经批准,不得跨区域展业。”

尽管之前银保监会也发文对中小农村金融机构原则上不得跨区、跨县经营的要求,但文件层级较低,而且只针对城区和县域农商行。

此次将城商行和农商行服务本地的要求上升到商业银行法层面,充分体现重视程度。此外注意这里的“跨区域”的含义仍然较为模糊,笔者认为主要是不得在所设分行之外的城市或省份开展业务,如果部分城商行已经有异地分行,那么该分行可以在当地展业。

此外跨区域还有区分银行间和交易所线上市场,这些场所交易的债券\ABS\资金拆借,笔者认为也不属于异地。还有就是票据贴现和交易,其实早在2018年21号文,银保监会就已经禁止跨省交易。

同业存款是否也要列入不得“跨区域”尚不清楚。

贷款业务跨区域主要集中在互联网贷款层面(尤其助贷业务),在2020年7月份发布的《商业银行互联网贷款管理暂行办法》只是要求“审慎”开展,“识别和监测”此类业务开展情况,并没有直接禁止,而且也没有比例限制。而且明确19家民营银行不受该条款的限制。

零售存款业务其实不存在跨区域的问题,随时随地开卡存款,和本条款无关。

5、删除原则上提供担保的规定,删除利率限制规定。

这其实也只是与时俱进,毕竟监管早就在鼓励银行发放信用贷款,加大对实体的资金投放。

删除的原先两条利率相关内容为:

“第三十一条 商业业银行应当按照中国人民银行规定的存款利率的上下限,确定存款利率,并予以公告。”

“第四十七条 商业银行不得违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段,吸收存款,发放贷款。”

主要是过去几年央行持续推进利率市场化,不过现实中对企业和个人的存款利率仍然要遵循省级市场利率自律定价机制的要求,每月进行监测,防止利率超过央行存款指导利率1.5倍了,大额存单不得超过央行指导利率的1.55倍。央行2020年3月份还专门发布了新的监管要求,更加严格存款利率的规范。

贷款利率已经完全市场化,主要根据LPR进行加点报价。不过最高院最近将民间借贷的最高利率限制在4倍LPR(根据最新水平15.4%),持牌金融机构虽然名义上不执行,但目前银行业金融机构普遍也面临比较大的压力,可以说4倍LPR已经成为商业银行隐形贷款上限。

6、不动产和股权担保物处置时限,从2年延长到5年。

相关条款为:“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权,应当自取得之日起五年内予以处分”。

这也是充分体现了不动产和股权流动性差,很难短期变现的特点。这个调整非常重要,因为根据《商业银行资本管理办法(试行)》规定:

(1)商业银行被动持有的对工商企业股权投资在法律规定处分期限内的风险权重为400%。商业银行对工商企业其它股权投资的风险权重为1250%。

(2)商业银行非自用不动产的风险权重为1250%。因行使抵押权而持有的非自用不动产在法律规定处分期限内的风险权重为100%。

所以此举可以给商业银行更加灵活的处置方案提供充足时间,因为一旦超过处置期,1250%风险权重是任何商业银行都无法承受的压力。

7、对比业务范围,商业银行的经营范围从此前的14项扩展到现在的18项,主要差异是新增了以下四项:

(1)办理托管业务;

(2)办理衍生品交易业务;

(3)办理贵金属业务;

(4)办理离岸银行业务;

新增的几项代理其实也是部分商业银行已经在开展的业务,但这4项业务都需要严格准入,比如基于OSA的离岸银行业务目前仅有4家银行可以展业。托管业务目前也只有27家银行获得证监会托管资格。

代理业务在此前“代理保险和代理首付款业务”新增其他代理业务,主要针对如基金、信托、银行理财等产品的代销。

8、确定两套不同的风险评级体系

“中国人民银行、银保监会和存款保险基金管理机构根据各自职责,建立商业银行风险评级体系和风险预警机制,根据商业银行的风险状况,确定对采取监管措施的频率和范围。”

目前银保监会的风险评级主要是监管评级。

央行的评级体系主要包括MPA评估、《央行金融机构评级管理办法》确认的央行评级,总计分为11级。后来央行针对中小银行进行的小微信用贷款1年期互换就是要求央行评级属于1-5级。

9、删除了旧的商业银行法中国具体的监管指标数字

2015年版的商业银行法仍然保留了类似资本充足率8%,单一贷款集中度10%,流动性比例25%等要求。主要是这些比例实际上是动态变化的具体经营指标,银保监会可以通过具体的规章制度予以规制,如果写进法律,后续一旦需要修改就非常困难。

其实2015年修订商业银行法就只是为了删除其中一个条款存贷比,因为存贷比已经不合时宜,银行的流动性指标已经更加完善科学。

10、删除“商业银行不得向关系人发放信用贷款;向关系人发放贷款条件不得优于其他借款人同类贷款的条件。关系人包括商业银行董事、监事、管理人员、信贷业务人员及近亲属;前列人员投资或者担任高管的公司企业和其他经济组织”。

这个删除并不是放松监管,因为实际商业银行的关联交易已经通过2004年《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》的予以更加详细约束,包括内部人定义也更加清晰。比如旧的商业银行法把“管理人员”界定为关系人,但是什么是管理人员并没有定义,而后续文件都是用“高级管理人员”这个范围,造成概念混淆。

11、新增了对股东的责任界定和5%股权增持审批和报告的要求。

这其实都是在2018年新的《商业银行股权管理暂行办法》中已经明确的内容。

值得注意是的,意见稿还提出,尊重商业银行自主经营权和市场主体地位,减少不必要的行政约束,提升金融服务实体经济能力,删除原第三十六条借款人原则上需提供担保的规定;修改利率规定,允许双方自主约定存贷款利率;确立授信审查尽职免责制度;延长商业银行处置担保物时限要求;删除企业仅能开立一个基本账户的规定。

12.商业银行控股股东不得以非自有资金出资

与现行的《商业银行法》相比,建议稿指出,要建立分类准入和差异化监管机制,完善商业银行市场准入条件,增加对股东资质和禁入情形的规定,就商业银行分类准入条件作出授权性规定。

股东资质方面,建议稿要求商业银行股东应当具有良好的社会声誉、诚信记录、纳税记录和财务状况。值得一提的是,建议稿明确有下列情形之一的,不得成为商业银行的主要股东、控股股东或者实际控制人:

一是负有数额较大的债务到期未清偿的;

二是因提供虚假材料、不实陈述或者其他欺诈行为,被有关部门依法追究责任不满五年的;

三是因重大违法违规行为,被金融监管部门依法追究责任不满五年的;

四是因犯有危害国家安全、恐怖主义、贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产、黑社会性质犯罪或者破坏社会经济秩序罪,被判处刑罚,自刑罚执行完毕之日起不满五年的;

五是其他可能对商业银行经营管理产生不利影响的情形。

值得注意的是,意见稿在完善商业银行公司治理中,增设股东义务与股东禁止行为。具体看来,商业银行的主要股东、控股股东应当依法履行以下义务:以合法自有资金投资商业银行;向商业银行逐层说明其股权结构直至实际控制人,并及时报告控股股东、实际控制人及其他关联方的变化情况;依法履行信息披露义务,确保披露信息真实、准确、完整;依法行使股东权利,尽职选举董事、监事;遵守关联交易有关法律法规、监管规定和管理制度。

此外,主要股东及控股股东不得有以下行为:

一是以委托资金、负债资金等非自有资金或者资产管理产品、投资基金等金融产品所募集的资金出资;

二是虚假出资、循环出资、抽逃出资;

三是滥用股东权利和股东有限责任,损害商业银行、其他股东、债权人以及其他利益相关人的合法权益;

四是以不正当手段干预董事会、高级管理层的经营管理;

五是操纵市场、扰乱金融秩序或者以其他方式谋取不正当利益。

13.允许双方自主约定存贷款利率

近十余年来,我国银行业飞速发展,参与主体量急剧增加,规模持续壮大,业务范围逐步扩展,创新性、交叉性金融业务不断涌现,立法和监管面临很多数新情况。意见稿还对以下内容作出修改:

一是完善商业银行类别,扩大立法调整范围。明确村镇银行法律地位,为未来出现的新型商业银行预留法律空间。明确政策性银行、农村信用合作社、农村合作银行、财务公司等办理商业银行业务的,适用本法有关规定,体现功能监管原则。

二是强化资本与风险管理。新设第四章“资本与风险管理”,落实《巴塞尔协议Ⅲ》资本监管要求,确立资本约束原则,明确宏观审慎管理与风险监管要求。

三是完善业务经营规则,突出金融服务实体经济。明确区域性商业银行的本地化经营要求,推动商业银行立足当地、回归本源。尊重商业银行自主经营权和市场主体地位,减少不必要的行政约束,提升金融服务实体经济能力,删除原第三十六条借款人原则上需提供担保的规定;修改利率规定,允许双方自主约定存贷款利率;确立授信审查尽职免责制度;延长商业银行处置担保物时限要求;删除企业仅能开立一个基本账户的规定。

此外,意见稿还新增了“客户权益保护”,对商业银行营销、信息披露、风险分级与适当性管理、个人信息保护、收费管理等客户保护规范作出具体规定。

健全风险处置与市场退出机制。建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制。对结算最终性、终止净额结算、过桥商业银行作出规定。

加大违法处罚力度。扩充违规处罚情形,增设对商业银行股东、实际控制人以及风险事件直接责任人员的罚则。引入限制股东权利、薪酬追索扣回等措施,强化问责追责。提高罚款上限,增强立法执行力和监管有效性。

附:中华人民共和国商业银行法(2020修改建议稿)全文

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