郭树清:完善现代金融监管体系

节选自 | 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,对“完善现代金融监管体系”作出了专门部署,提出了明确要求,对于保障金融稳定和国家安全、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现经济社会高质量发展具有十分重要的意义。做好贯彻落实,需要回顾过去,展望未来,采取有针对性的措施。

一、深刻汲取金融监管的历史经验

我国是最早出现货币的国家之一,早在2000多年前,就形成了完整的金融活动管控制度,可以说,中国在金融监管方面长期走在世界前列。

欧洲资本主义兴起之后,各类金融业务快速发展,与此同时,各种金融风险和危机不断爆发。1720年英国颁布《泡沫法》,标志着国家开始对现代金融活动实施监管。1933年美国通过《格拉斯-斯蒂尔法案》,确立商业银行与投资银行分业经营格局。20世纪80年代,欧美国家逐渐兴起混业经营趋势。2008年全球金融危机爆发后,国际上对金融监管有效性进行反思,修订发布一系列新的监管标准和规则。

改革开放以来,我国不断探索完善金融监管体制。1984年,中国人民银行开始专门行使中央银行职能,包括对所有金融活动进行监管。之后,陆续成立证监会、保监会和银监会,逐步形成银行、保险、证券的分业经营和分业监管格局。2017年,国务院金融稳定发展委员会成立,次年组建银保监会,监管的权威性和协调性更趋完善。

回顾中外金融监管史,以下几方面经验教训值得认直汲取。

(一)货币经济绝不能背离实体经济。商品经济由两个方面组成,一是产业代表的实体经济,二是金融代表的货币经济。实体经济是货币经济的根基,服务实体经济是金融的天职。然而,金融的本性决定其特别容易陷入自我循环的泥淖。因此,金融监管必须把防止脱实向虚作为主要目标之一。次贷危机前,欧美影子银行五年增长一倍以上,很大比例资金未流入实体经济。我国交叉金融业务一度也十分复杂,经过3年多的集中整治,总体风险开始收敛。

这里的经验教训,主要是来自于2017年郭主席上任以来,大力整治带有影子银行特征的同业投资和同业业务、表外业务等经历。笔者简单列举几项:

  • 比如发布委托贷款新规,禁止任何受托资金和银行资金作为委托人发放委托贷款,防止信贷资金用来发放委托贷款引起金融空转。
  • 票据代持业务整顿,叫停银行通过券商资管做票据资管出表;以及近期公布罚单对通过票据代持调节月末贷款规模指标打击。
  • 同业投资业务大幅度压降,大部分银行同业投资压降幅度超过60%-70%;尤其非标同业投资,主要是银行自营资金通过信托或券商资管投资非标资产业务。从2017年开始逐年压降。
  • 同业理财从2017年高峰时期的6万亿的体量下降到现在只有8000亿元,同业理财在监管眼里也属于典型的同业空转。
  • 压缩信托通道类业务,减少空转渠道。近两年更是对信托公司融资类规模定点要求压降。

需要注意,这些不包括资管新规及其配套措施。资管新规可以说是更高层级在协调推进。

起源于2017年初的三三四十银行业监管风暴,主要功劳的确是郭主席的。可以看到在诸多方面,银行业同业空转的风险得到了遏制,这也的确是其上任后落地的几项核心措施在起作用。

总体而言,不论是央行还是银保监会,如今都特别忌讳金融机构还在玩同业套利的。比如2020年上半年很多媒体报道了结构性存款的套利现象,可以看到央行当时即非常操心,要求结构性存款从6月份开始每个月逐月压降。

“防止脱实向虚”这个目标尽管已经提出了很久,对于具体还要哪些业务叫“脱实向虚”,至今监管也没有给出一个明确定义。这最终会带来一些问题。

实务中,比如同业存单相互买,金融债尤其二级资本债相互买等等,这些究竟算不算“脱实向虚”?关键可能还是得看价格是否市场化,风险又是否完全体现在定价里。这道理大家都懂,然而具体核查的难度使这个判断标准形同虚设。“脱实向虚”依然有其生存空间。甚至就在近期,监管主导的专项债用于补充地方商业银行一级资本,本质上还是地方政府和银行之间的资金游戏。

(二)将本求利是商业活动的正常状态。我们的先人早就懂得,无论从事何种实业或金融活动,都需要先有本钱,否则就不可能开展正常经营。工商生意如果本钱不足,那就难以循环下去;金融业务如果没有一定的资本金,那就迟早会陷入困境。巴塞尔协议的核心,就是对银行信贷确定基本的资本金约束,杠杆率必须处于安全范围。

这是常识。只是顾及最近马云的讲话,监管又拿出来再重申一遍。监管的意思并不是说巴塞尔协议的资本框架是完美的(本来也不存在什么完美的事物),但需要承认,在引入资本监管框架后,金融系统风险的确是在收敛。

自2020年10月31日金融委开会定调之后,一行两会密集发声,再到后来出台的平台反垄断文件,足见金融监管高管对这个事件的高度重视。

(三)收益永远和风险成正比。作为物化的劳动价值,资本具有随时间而增长的特性。但资本在增值过程中必然伴随风险。通常,国债平均收益被视作“无风险收益”。在此基础上,每多一分预期收益,就多一分潜在风险。古今中外,总有人盼望能以更低风险获取更高收益,但规律不可能打破。承诺低风险高收益就是诈骗,金融监管永远与这类行为作坚决斗争。

这里颇具郭主席的语言风格,不抛出太多过分高深的理论,而是通过形象直观的阐述,将一些金融概念清晰传达给普通民众。

其实2018年6月郭主席在陆家嘴金融论坛也有一句名言:“高收益意味着高风险,收益率超过6%的就要打问号,超过8%的就很危险,10%以上就要准备损失全部本金”。此句一出,一时间很多信托从业者(地产占比非常高)及部分地方政府提供融资的都自嘲,因为他们手上的大多都超过10%。虽然此句的逻辑确实不甚严谨,但从事后来看,这句来自监管高层的警醒语言,若是那些众多P2P和高风险信托投资人听进去了,将避免多少投资者的悲剧!

(四)持续建设法治和诚信环境。金融的核心职能是信用中介,诚实守信和法治精神是金融运行的基础。一方面,金融机构要恪守职业道德,提供“货真价实”的金融服务;另一方面,股东、债务人等利益相关者也要依法依规,严格履约,不能以任何理由逃废债务。

这里也是对11月21日金融委第四十三次会议精神的重申。这次研究规范债券市场发展、维护债券市场稳定工作,也是针对永煤违约后金融系统最高级别的一次反应。其实央行及其下属交易商协会有足够手段对金融中介机构进行整治,不过,对于地方省级国资委下面的国企,监管部门能够形成多强的约束,仍然有待观察。

(五)把握好金融创新的边界。金融创新是把“双刃剑”,既能提高市场效率,也会酿成重大风险。监管必须趋利避害,把握好“度”。美国1999年重新允许混业经营后,房贷支持证券、信贷违约掉期、担保债务凭证等衍生品大量出现,成为系统性风险的主要诱因。我国互联网金融发展初期,一些网贷平台打着“创新”旗号违规经营,形成巨大金融和社会风险。

(六)管好货币总闸门。通货紧缩和通货膨胀都会对经济金融造成系统性损害。资本主义早期经常出现生产过剩和通货紧缩,并由此引发金融和经济危机。通货膨胀的教训同样深刻,即使能够创造短期繁荣,最终不得不付出巨大经济和社会代价。我国曾多次发生银根过松、资金供给远大于需求。例如,1988年和1993年都出现过两位数的物价上涨。

(七)坚决抑制房地产泡沫。房地产与金融业深度关联。上世纪以来,世界上130多次金融危机中,100多次与房地产有关。2008年次贷危机前,美国房地产抵押贷款超过当年GDP的32%。目前,我国房地产相关贷款占银行业贷款的39%,还有大量债券、股本、信托等资金进入房地产行业。可以说,房地产是现阶段我国金融风险方面最大的“灰犀牛”。

这句话一开始引起很多媒体断章取义,这个表述其实一直体现在这几年对房地产的监管精神里,只是名词提法有新意。

根据央行11月底发布的2020年第三季度货币政策执行报告,9月末,全国主要金融机构(含外资)房地产贷款余额48.8万亿,其中住房按揭贷款33.7万亿;正好40%贷款占比。此外资金信托的融资类业务中,房地产占比可能更高。需要注意这40%还不包括房屋抵押的消费贷款和小微贷等。

不过单独强调房地产贷款占比高其实并不能说明现状,问题还在于,我们其他非信用贷款和信用债的风险更高。当前法制建设和道德诚信环境建设任重而道远(永煤算一个例子),权益投资市场信息披露,财务规范,中小投资人保护等领域的优化完善,也是一个漫长的建设过程。

从更加宏大的视角看,降低房地产相关贷款的比重,体现为两个层面:

财政方面是地方政府的财政收支结构和来源的问题,金融方面是当前金融结构的问题的体现(直接融资占比低,间接融资占比过高)。1个月前易纲行长发表的《再论中国金融资产结构及政策含义》里面提及数据,2007年到2018年融资结构特征:

一是银行贷款占比显著上升。2018年末,贷款余额较2007年末年均增长17.7%,与GDP之比为176.7%,较2007年末上升了76.2个百分点。

二是直接融资占比不升反降。2018年末,包括股票和债券在内的证券资产与GDP之比为135.5%,较2007年末下降31.4个百分点。但我国债券的持有主体是银行,2018年末银行持有的债券占全部债券的51.5%(考虑到很多专户穿透仍然是银行资金,占比可能更高),如果扣除这部分,直接融资占比会进一步下降。

(八)紧紧抓住公司治理“牛鼻子”。国际金融危机暴露出西方金融业公司治理问题严重。例如,激励短期化导致股东、高管,甚至包括一部分员工都愿意过度冒险。一段时间以来,我国部分中小金融机构中,也产生了大股东操纵和内部人控制问题。必须全面深化改革,健全内部约束机制。目前,我国大型商业银行经营效率接近世界先进水平,在劳动生产率、盈利能力、科技创新、普惠金融等方面实现赶超。最根本的原因在于把党的领导融于公司治理各环节,努力构建中国特色现代企业制度。

金融企业公司治理结构问题,在2017-2018年部分城商行中尤为突出。包商银行问题于2017年初现端倪,直至在2019年被正式接管,清产核资,走破产流程。所以自2017年开始,针对两会一层的公司治理结构,关联交易的风险防范,股东和股权的管理,银(保)监会还是下了一番功夫来规范的,同时规范的还包括激励层面,强调绩效发放延迟,考核制度加大风控及合规占比,轮岗制度安排等。

二、正确认识现阶段金融形势

以习近平同志为核心的党中央高度重视防范化解金融风险,三年攻坚战取得实质性进展。但是,“十四五”时期我国的金融安全形势仍然十分复杂。当今世界正处于百年未有之大变局,国内外金融运行环境正在发生深刻变化,金融监管面临新的严峻挑战。

近年来,全球经济增长动力不足,动荡源和风险点增加,金融运行不稳定不确定因素增多。中美博弈加剧,美方对我战略遏制升级,很大程度上将扰动全球金融市场。新冠肺炎疫情暴发后,一些国家采取强刺激做法,实施“无限量宽”政策,长期负面影响难以估量。其他自然灾害、地缘政治等传统和非传统安全威胁,增加许多新的不确定性,外部环境变化可能造成更大冲击。

我国经济正处于转向高质量发展的关键时期,面临人口未富先老、经济杠杆率过高、科技创新力不强、资源环境约束增大等重大挑战。资本边际效率下降,单位产出所需资金增多。受多重因素影响,金融业市场结构、经营理念和服务方式与高质量发展要求还很不适应。

现代科技已经并将继续对金融业态带来巨大改变。科技变革有利于发展普惠金融、提升服务效率,但也使金融风险的形态、路径和安全边界发生重大变化。数字货币、网络安全、信息保护已成为监管的全新课题。我们移动支付、线上借贷和互联网保险等走在世界前列,意味着法律规范和风险监管没有成熟经验可资借鉴。

金融体系内部风险仍在持续累积,一些长期形成的隐患并未彻底消除。疫情冲击下新老问题相互交织叠加。结构复杂的高风险影子银行容易死灰复燃。银行业不良资产反弹压力骤增。一些中小金融机构资本缺口加速暴露。企业、居民和地方政府债务水平进一步抬升。不法金融机构依然存在,非法金融活动屡禁不止。

金融相关制度存在较多短板,金融法治还很不健全。一些基础法律制定修改需提早谋划启动,有的规章制度落地执行变形走样。现有法律法规震慑力不足,违法违规成本过低。一些法规专业性操作性不足。金融机构常态化风险处置机制尚待完善。非正规金融体系交易活动缺乏有效约束。社会信用体系不健全,失信惩戒不到位。信息披露机制有效性不够,信息披露不及时不全面,市场透明度须进一步提高。

金融监管资源,无论是数量还是质量,都明显不足。金融监管的专业化、国际化水平有待提升。金融基础设施助力监管的有效性不足。监管科技水平不高,与金融科技高速发展的趋势相比,监管工具和手段难以满足实际需要。高素质监管人才较为缺乏,资金和技术等资源保障亟待充实,基层监管力量十分薄弱。

三、持续完善现代金融监管体系

“十四五”时期我国金融监管改革任务更加艰巨。必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚守以人民为中心根本立场,强化底线思维,提高金融监管透明度和法治化水平。在此基础上,健全风险预防、预警、处置、问责制度体系,持续完善权责一致、全面覆盖、统筹协调、有力有效的现代金融监管体系。

(一)全面加强党对金融工作的集中统一领导。

由于历史和文化等原因,我国金融事权主要集中于中央,地方金融事权比较有限。这就更凸显党中央对于金融监管工作领导的极端重要性。金融监管的大政方针,必须由党中央制定并领导贯彻。国家金融管理部门要更加自觉地增强“四个意识”,坚定“四个目信”,做到“两个维护”,切实担当起监管主体责任。同时,地方党委政府在金融监管中也发挥着非常重要的作用。事实上绝大多数金融机构都是地方法人,地方党委和政府负责加强这些机构党的领导和党的建设,承担国有金融资本管理和风险处置属地责任。特别是对于各种“无照驾驶”的非法金融活动,管理和整治的主体责任都在地方。中央金融管理部门必须与地方党委和政府密切联系,相互支持,协同发力;都要坚持全面从严治党,与金融腐败作坚决斗争,对违法违规行为零容忍。

这里大概有两个层面:

1、就持牌金融机构而言,要求地方政府对金融机构的治理有担当,不能把所有金融机构的风险问题都甩锅银保监会。尤其是从股东的角色和风险处置的角色,都应该是地方政府属地责任,这其实从各地纷纷成立的地方金融监管局也得以充分体现。

毕竟出风险的都似乎城商行为主,这个责任地方政府少不了。

2、就非持牌金融活动而言,更加明显了,之前的P2P,现在的7种类金融机构(小贷、保理、典当、融资租赁、地方AMC、融资担保等)都需要把地方政府的管理和整治责任压实。这类机构的监管政策方向和框架是银保监会制定,但具体管理和风险处置责任在地方。

(二)促进经济社会发展开创新局。

金融监管要坚持主动作为,防范和化解各类金融风险,维护金融体系稳健运行,以此保障社会主义现代化国家建设进程。在支持金融创新的同时,严防垄断、严守底线,维护市场秩序,促进公平竞争。要发挥监管引领作用,推动金融业着力抑虚强实,履行社会责任,强化普惠金融、绿色金融,规范发展商业养老金融,更好实现市场价值和社会价值统一。全力保护消费者合法权益,坚决打击非法集资、非法吸储和金融诈骗,对各种违规变相投融资活动保持高度警惕,切实维护人民群众财产安全和社会稳定。

1、再次强调金融创新和防止垄断和促进公平竞争的关系,也是近期对金融科技的监管政策转向的一个再次明确。

2、对非法吸储、金融诈骗、非法集资的打击,其实金融监管部门能做的事反而不多。从P2P整治到最终归零的整个过程来看,银保监会普惠金融部只是指定政策的角色,针对非持牌从业的P2P,银保监会也只能围而不攻,毕竟银保监会对这类机构缺乏牙齿。最终2018年开始公安部和地方政府强势介入,强化属地管理责任,才得以逐步清除。

(三)建立高效的监管决策协调沟通机制。

进一步强化国务院金融稳定发展委员会的决策议事、统筹协调和监督问责职能。健全监管协调机制,各金融管理部门既要各司其职、各尽其责,又要充分沟通、强化协同。金融政策要与财政、产业、就业、区域等经济社会政策密切配合,推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。对地方金融发展改革与风险防控,加强指导、协调和监督,有效发挥中央和地方两个积极性,形成全国“一盘棋”。

这是最近三年间,整个中国金融体系最核心的变化。虽然没有采取更加激进的机构改革方案,但是成立金融委这样的高级别协调机制,同时将办公室设在央行,这就使金融监管对需要跨部门跨市场协调的事项能够做到快速反应,精准应对。比如2018年的股票质押风险化解,2018年民营企业融资的问题,对2019年6月份的同业风险引起的流动性风险,对金融科技监管风险的变化,对近期弱国企信用债违约引发的风险等等,都能够做到及时应对和多部门联动。

这和以往的部级联席会议有本质区别。部级联席会议是多个部门讨论,但责任如何落实,分工如何细化,缺乏一个决策机制和领导约束,效率和执行力都相对较弱。

(四)提高金融监管透明度和法治化水平。

监管制度要覆盖所有金融机构、业务和产品,对各类金融活动依法实施全面监管。借鉴金融稳定理事会和巴塞尔委员会改革成果,强化资本充足、监督检查和市场约束等要求,抓紧补齐制度短板。根据不同领域、机构和市场特点,制定差异化、针对性制度,细化监管标准,提升监管精准度。更重要的是,要不断增强制度实施有效性。要以法律法规为准绳,大幅提高违法成本,将监管工作纳入法治轨道。

(五)健全宏观审慎、微观审慎、行为监管三支柱。

健全宏观审慎管理架构和政策工具,完善逆周期调节和系统重要性金融机构监管,注重防范跨市场跨区域跨国境风险传染。提高微观审慎监管能力,健全以资本约束为核心的审慎监管体系,加快完善存款保险制度,努力做到对风险的早发现、早预警、早介入、早处置。强化行为监管,严厉打击侵害金融消费者合法权益的违法违规行为。金融监管作为整体,应当始终具备宏观审慎视野,以微观审慎为基础,以行为监管为支撑,实现三者既独立又协同的有机统一。

宏观审慎管理架构从2015年首次系统提出,到现在,已经被不断强化。这主要体现为央行三定方案单独成立宏观审慎管理局,2017年全国金融工作会议明确宏观审慎的监管地位,以及近期央行推动的《中国人民银行法》和《商业银行法》修订中都明确将宏观审慎写入法律条款。这也是现代央行最核心的角色。

关于宏观审慎的具体内涵,其实在今天易纲行长的《建立现代中央银行制度》有着更加细化的表述:完善宏观审慎管理体系,加强对系统重要性金融机构、金融控股公司与金融基础设施统筹监管,逐步将主要金融活动、金融市场、金融机构和金融基础设施纳入宏观审慎管理,发挥宏观审慎压力测试在风险识别和监管校准中的积极作用。

换句话说,金融活动、金融市场、金融机构、金融基础设施四个维度都会充分体现宏观审慎管理,基本上涵盖了整个金融体系所有角落和维度。郭主席同事也是央行的书记,同时兼顾央行的宏观审慎,和银保监会的微观审慎和行为监管,做这样的阐述最合适。

(六)构建权威高效的风险处置制度安排。

加快确定系统重要性金融机构名单,科学设定评估标准和程序,提出更高监管要求。抓紧建立恢复与处置计划,引导金融机构设立“生前遗嘱”,确保危机时得到快速有效处置。与此同时,要完善风险处置方式,在防范系统性风险的同时,努力减少道德风险。落实金融机构主体责任,尽量采取“自救”,能自行化解风险或市场出清的,政府不介入。动用公共资金,必须符合严格的条件和标准。尤为关键的是,要健全损失分担制度。全面做实股权吸收损失机制,首先由股东特别是大股东承担损失,其他资本工具和特定债权依法转股、减记。高管层要通过延迟支付抵扣、降薪以及事后退偿等承担相应责任。涉嫌违法犯罪的,要及时依法移送司法机关。

可以看到,对新设机构的主要股东,“生前遗嘱”已经是标配了。此举其实也就是意在强化主要股东的资本补充能力。

此外就是强化金融机构风险化解和风险出清主体责任,如果用大白话来说,就是要憋得住,不能随便哭闹求助。

易纲行长的《建立现代中央银行制度》一文中也提及:“金融监管和风险处置中的道德风险问题依然突出,市场纪律、破产威慑和惩戒机制尚未真正建立,地方政府和金融机构以社会稳定为由倒逼中央政府、中央银行承担高昂救助成本的问题仍未根本扭转”。

包商银行算是非常好的一个案例,坚持打破刚兑,让5000万以上风险暴露的同业和企业存款承担一部分损失。

(七)强化金融基础设施对监管的支持保障。

持续推动金融市场和基础设施互联互通,不断提升清算、结算、登记、托管等系统专业化水平。强化监管科技运用,加快金融业综合统计和信息标准化立法。抓紧建设监管大数据平合,全力推动监管工作信息化、智能化转型。稳步推进金融业关键信息基础设施国产化,防范金融网络技术和信息安全风险。强化基础设施监管和中介服务机构管理,对金融科技巨头,在把握包容审慎原则的基础上,采取特殊的创新监管办法,在促发展中防风险、防垄断。

1、金融基础设施的统筹监管目前主要是在央行的金融市场司。为此,央行金融市场司之前的债券处专门改为了金融基础设施处,统筹金融基础设施的制度和规范。该职能今日也写进了中国人民银行法修订草案征求意见稿,具体见《人民银行法大修!超级央行诞生!》。

2、建设监管大数据平台,其实主要指银保监会一直在推进的EAST监管数据采集和分析平台。

(八)积极参与国际金融治理框架重塑。

深入推动国际金融规则制定和调整,增强国际影响力。立足国情实施国际监管标准,遵循简单、透明、有效原则,避免教条主义、文牍主义和烦琐哲学。加强与国际金融组织的沟通交流,推动多边和双边监管合作,营造有利于“走出去”的良好外部环境,坚决维护国家金融主权、安全和发展利益。

(九)培育忠诚干净担当的监管干部队伍。

加强干部思想政治教育,弘扬清廉文化,锻造政治过硬、作风优良、业务精通的“监管铁军”。树立重实干、重实绩的用人导向,大力培养优秀年轻干部。优化监管资源配置,充实监管部门和基层监管力量。强化教育培训、人才引进、交流轮岗、基层锻炼,全面提升干部能力素质。

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